Merkez Bankaları Değişiyor mu? – Nazire Nergiz Dinçer

Şu sıralar birlikte çalıştığım ve iktisat tarihi konusunda yetkin bir isim olan Barry Eichengreen ile merkez bankası bağımsızlığını tarihsel bir perspektifte inceliyoruz. Bu nedenle 1800’lü yıllardan başlamak üzere merkez bankalarının kanunlarını okuyorum. Bu sayede merkez bankalarının evrimi konusunda oldukça geniş bir bakış açısı kazandım. Makale bittiğinde sizlerle yine burada bulgularımızı paylaşacağım. Ancak burada bu girişi yapmamın sebebi merkez bankası bağımsızlığından bahsetmek değil, merkez bankalarının değişen amaçlarına/ yetkilerine (objective/mandate) tarihsel bir perspektifle vurgu yapmak.

Şu sıralar merkez bankalarının amaçları/yetkileri dünyada oldukça fazla konuşulan bir konu. Küresel Finansal Kriz’le birlikte merkez bankalarının uygulamaları, bu uygulamaların kanunla verilen yetkilerine uygun olup olmadığı, ülkelerin ihtiyaçları olan farklı görevleri merkez bankalarının üstlenip üstlenemeyeceği ve bütün bunların kanuni altyapısı; tartışmaların geniş bir eksende gerçekleştiğini gösteriyor. Ben bu yazımda bu tartışmalara yer vermeden önce tarihsel perspektifi sunarak başlamak istiyorum. Zira bence tarihsel perspektif, çoğunlukla merkez bankalarının yıllar içinde gerekliliklere göre değişen ve adapte olan bir kurum olduğunu gösteriyor.

 Tarihsel perspektif 

Merkez bankalarının kuruldukları yıllar incelendiğinde, hep bir ihtiyaç hasıl olduğu ve bu ihtiyaca cevaben merkez bankalarının kurulduğu veya var olan bir bankanın özel banka yapısından para basma tekelinin verildiği farklı bir yapıya dönüştürüldüğü görülüyor. Örneğin, Amerikan Merkez Bankası (Fed), 1913 yılında ülkeyi sarsan bankacılık krizlerinin akabinde kurulmuş. “Old Lady” adıyla anılan İngiltere Merkez Bankası’nın tarihi 1694 yıllarına kadar uzanıyor. Kuruluşunun altında yatan gereklilik Fransa’yla yapılan savaşın finansman gereği. Bugünkü anladığımız anlamda merkez bankası statüsü alması çok daha sonra gerçekleşmiş. 

Merkez bankalarının kurulduğu yıllardaki amaçlarına bakıldığında ise günümüzden çok farklı olduğu görülüyor. Yine aynı örneklerden devam edersek, FED’in 1913 yılındaki kuruluş kanununda ifade edilen amaç, “Ticari senetlerin reeskontunun sağlanması için esnek bir para birimi sağlamak”. Yıllar içinde defalarca değişen amacın bugünküne benzer bir yapıda olduğu ilk kanun 1978. Bugünkü amacı ise “Para politikasının amaçları maksimum istihdamı, istikrarlı fiyatları ve ılımlı uzun vadeli faiz oranlarını teşvik etmektir” şeklinde ifade ediliyor. 

İngiltere Merkez Bankası’nın kanunlarına baktığımızda ise 1998 yılına kadar net olarak bir amaç yer almıyor. Şu an halihazırda kanunda yer alan temel amaçlar ise fiyat istikrarı ve finansal istikrarın sağlanması. 

Tabi değişim her merkez bankası için geçerli bir kural değil. Kuruluşu 1818 yılında olan Danimarka Merkez Bankası’nın kanunda yer alan amaç yıllar içinde hiç değişmemiş. Kanunda yer alan amaç: “ülkede güvenli bir para birimi sistemini sürdürmek ve para trafiğini ve kredi verilmesini düzenlemek ve kolaylaştırmak” olarak halihazırda yürürlükte. 

Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın kuruluş yılı olan 1930 yılında yürürlüğe konulan kanunun amaca ilişkin bendi aşağıdaki gibi: 

“Madde 2 — Memleketin iktisadî inkişafına yardım gayesiyle tesis olunan Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının vazifesi aşağıda gösterilmiştir: 

1. İskonto fiatını tesbit ve para piyasasını ve tedavülünü tanzim etmek; 
2. Hazine muamelelerini ifa etmek; 
3. Hükümetle müştereken Türk evrakı nakdiyesinin müstakbel istikrarına matuf bütün tedbirleri ittihaz eylemek.” 

Bir başka deyişle o dönemde birçok merkez bankasında olduğu gibi Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın da amacı ve görevi birlikte ifade edilmiş. 1970 yılında değişen yasada da bu durum tam olarak değişmemiş. Ancak milli paranın iç ve dış değerinin korunması amaçları arasına aşağıdaki aşağıda ifade edildiği gibi eklenmiş: 

“Madde 4 — I – Bankanın temel görevleri bu kanun hükümlerine göre: 

a. Para ve kredi politikasını, Kalkınma planları ve yıllık programlara uygun bir tarzda yürütmek; 

b. Hükümetle müştereken millî paranın iç ve dış değerini korumak amaçlariyle gerekli tedbirleri almak; 

c. Millî paranın hacim ve tedavülünü, bu kanun gereğince düzenlemek; 

d. Bankalara ödünç para verme işlerini, bu kanunda yazılı sınırlar içinde yüklenmektir.” 

1986 yılında TCMB kanununda yapılan değişiklik ile ekonomik gelişmeye yardım etmek ve fiyat istikrarı amaçları aşağıda ifade edildiği şekliyle kanunda yer almıştır: 

“I — Bankanın temel görevleri bu Kanun hükümlerine göre ve ekonomik gelişmeye yardım etmek amacıyla; 

a) Para ve kredi politikasını, kalkınma planları ve yıllık programlar gözönünde bulundurularak ekonominin gereklerine göre ve fiyat istikrarını sağlayacak bir tarzda yürütmek”. 

Nihayet 2001 yılında çıkan kanunla birlikte TCMB’nin amacı “Bankanın temel amacı fiyat istikrarını sağlamaktır” şeklinde belirlenmiş. Görüldüğü üzere, TCMB de yıllar içinde değişen gereklilikle birlikte farklı kanunlar çerçevesinde yeniden yapılandırılan bir kurum olmuş. Birçok ülkenin genelde “fiyat istikrarının sağlanması” olarak tek bir amacı olması noktasından hareketle TCMB’nin kanunu da benzer şekilde değiştirilmiş. 

Merkez bankalarının hazineyi finanse etmesinin yaygın hale gelmesi ise birinci ve ikinci dünya savaşı dönemlerinde olmuş. Birçok ülke bu dönemlerde merkez bankalarını finansmanın temel kaynağı olarak görmüş ve de kanunen bunun yolunu açmış. Türkiye’de de benzer bir şekilde 2001 yılına kadar TCMB’nin hazineyi finanse etmesine kanunen izin verilmiş.

Günümüzde yaygın olan merkez bankası para politikası yapısı ise 1989 yılında Yeni Zelanda’nın uygulamaya koyduğu enflasyon hedeflemesi rejimi ve bu çerçevede değişen merkez bankası kanunu ile başlamış. Kanunda Merkez Bankası’nın yegane amacı “fiyat istikrarı” olarak belirlenmiş. Merkez Bankası’nın bu yegane amaca ulaşabilmesi için kanunda bağımsızlığı artırılırken, hesap verebilirliğini de sağlayacak maddeler eklenmiş. Bu reformlarla birlikte şeffaflık öne çıkmış ve Merkez Bankası’nın iletişim politikaları yeniden yapılandırılmış. Yeni Zelanda enflasyon hedeflemesi rejimini uygulamakla kalmamış, başarılarıyla birçok ülkenin de enflasyon hedeflemesi rejimini uygulaması için örnek teşkil etmiş. 

1990’lar ve 2000’lerde birçok merkez bankası uygun yasal düzenlemeyle birlikte kanunlarını da değiştirmiş ve enflasyon hedeflemesi rejimine geçmiş. IMF verilerine göre halen yaklaşık 40 merkez bankası enflasyon hedeflemesi rejimini kullanıyor. Dahası, bazı merkez bankaları resmi olarak enflasyon hedeflemesi rejimi kullanmasa bile, kanunlarında gerekli düzenleme yapılmış ve amaçları fiyat istikrarı olarak ilan edilmiş durumda. 

Bir değerlendirme yapmak gerekirse enflasyon hedeflemesi rejiminde merkez bankasına kanunen tek bir amaç verilir. Merkez bankaları bu amaca yönelik rakamsal bir hedef açıklar ve elindeki araçlarla bu hedefleri tutturmak için çalışır. Grafik 1’de, 2019 çalışmamızda incelediğimiz 112 merkez bankasından kanunen tek bir amaca sahip olan merkez bankalarının 1998’den bu yana artışı yer alıyor. 

Grafik 1. Kanunen tek bir amacı olan merkez bankası sayısı

Kaynak: Dinçer, Eichengreen ve Geraats (2019)

Küresel Finansal Kriz 

Küresel finansal krizle birlikte merkez bankasının sorumluluklarını artırma yoluna giden ülkeler oldu. En sık görülen “finansal istikrar”ın amaçlara eklenmesiydi. Öncelikle krizden en çok etkilenen ülkelerden olan İngiltere Merkez Bankası, kanununda değişikliğe giderek finansal istikrarı amaçlarına ekledi. İngiltere’yi izleyen başka ülkeler de oldu. Kimi ülkeler ise “de jure” değişiklik yapmasa bile “de facto” olarak merkez bankalarına bu amacı atadılar1. 

Birçok ülkede merkez bankalarının finansal piyasaların denetim ve gözetiminden sorumlu olduğu düşünüldüğünde, finansal piyasalar kaynaklı ve ekonomileri derinden sarsan bir krizin ardından finansal istikrarı sağlamakla merkez bankalarının sorumlu kılınması doğal bir sonuç. Dahası, yasal amaçları fiyat istikrarı olan merkez bankalarının finansal istikrarı göz ardı ettiği ve uyguladıkları para politikalarıyla kriz öncesi finans piyasasındaki kredi patlamasına katkıda bulundukları savunuluyor. 

Finansal istikrarın merkez bankasının temel amaçlarından biri olması bazı problemleri de beraberinde getiriyor. Öncelikle fiyat istikrarı sayısallaştırılabilen ve bağımsız merkez bankasının bu hedefe ulaşmak için kullandığı politikaları şeffaf bir şekilde açıklayabileceği ve en nihayetinde performansının değerlendirilebileceği bir hedef. 

Ancak finansal istikrar için benzer bir durum söz konusu değil. Finansal istikrar için kullanılan politikalar fiyat istikrarı gibi şeffaf olarak her zaman paylaşılamaz. Ayrıca finansal istikrarı yansıtan açık bir parametre olmadığı için bu hedefe ilişkin performansın ölçülmesi de çok mümkün değil. Dahası merkez bankalarının fiyat istikrarı ve finansal istikrarı sağlama hedeflerini birbirinden ayırabileceklerini ve ulaşabileceklerini anlatabilmeleri de pek kolay değil. Sonuç olarak, finansal istikrar bağımsız merkez bankalarının şeffaflıklarını ve hesap verebilmelerini zorlaştıran bir amaç. Bir başka deyişle küresel krizle birlikte merkez bankalarına verilen finansal istikrar amacı bir anlamda bağımsızlıklarını da tehlikeye atan bir düzenleme. 

Küresel krizle birlikte bazı merkez bankaları, özellikle Avrupa Merkez Bankası, geniş kapsamlı tahvil alımları yapmak zorunda kaldı. Öncelikle bu, merkez bankalarının kendilerine kanunen verilen amaçlarının dışındaydı. Dahası, gelir dağılımını etkiledi. 

Küresel Kriz’le birlikte yaşanan tüm bu gelişmeler merkez bankalarının amaçlarının, bağımsızlıklarının, politikalarının ve genel yapılarının tekrar sorgulanmasına neden oldu. Ancak tarihi perspektifte de değindiğim gibi merkez bankaları ekonominin gereklerine göre yeniden yapılanabilen dinamik kurumlar. 

Yakın Zamandaki Tartışmalar 

Yakın dönem için bir değerlendirme yapacak olursak merkez bankalarının enflasyon hedeflerini tutturmakta oldukça zorlandıkları görülüyor. Japonya 20 yıldır, batı ülkeleri ise 2008’den beri kalıcı olarak düşük enflasyon, düşük büyüme ve artan eşitsizlik gibi sorunlarla mücadele ediyor. Bu durum merkez bankalarının kredibilitelerini olumsuz etkilemiş durumda. Çünkü enflasyonun hedefin üzerinde kalması kadar altında kalması da başarısızlık göstergesi olarak yorumlanıyor. Bu çerçevede, enflasyon hedeflemesi rejiminin devamı ve merkez bankalarının amaçlarının sadece fiyat istikrarı olarak devam edip etmemesi de tartışılan konuların başında geliyor. 

Bu konuda uzmanlarla yapılmış küçük anketler var. Ambrocio vd. (2021), 159’u Avrupa Para Birliği alanından, 241’i ise Amerika’dan olmak üzere 613 kişiden cevap alınan bir uzman anketi

Grafik 2. Merkez Bankasının amaçları ne olmalı 

Kaynak: Ambrocio vd.. (2021).

gerçekleştirmiş. Bu ankette merkez bankasının amaçları ne olmalı sorusu sorulmuş. ABD’den ankete katılanların yüzde 38’i sadece fiyat istikrarı veya fiyat istikrarı öncelikli diğer amaçların merkez bankalarına verilmesi gerektiğini savunmuş. Bu grubun yüzde 60’ı ise halen olduğu gibi fiyat istikrarı ve diğer amaçların birlikte olmasını tercih etmiş. Bilindiği üzere şu an Fed’in amacı fiyat istikrarı, düşük işsizlik ve ılımlı uzun vadeli faiz oranları (Grafik 2). 

Avrupa Merkez Bankası için ise katılımcıların yüzde 61’i fiyat istikrarı ve fiyat istikrarının öncelikli olduğu diğer amaçların uygun olduğunu belirtmiş. Yüzde 42 ise fiyat istikrarı ile eşit ağırlıklı diğer amaçların da merkez bankasına verilmesi gerektiği görüşünde. 

Bu anketin bize söylediği ise şu an ülkelerindeki merkez bankalarının amaçlarından her iki ülke uzmanlarının yüzde 60’ının memnun olduğu, yaklaşık yüzde 40’ının ise değişmesi gerektiğini düşündüğü. Bir kere daha vurgulamak istediğim husus ise ankete katılan sayısı oldukça az, ancak bu alanda uzman kişiler. 

Bize bu konuda fikir verecek bir başka anket ise Center for Macroeconomics (CFM) tarafından bu konuda Avrupa’da uzman olan oldukça küçük bir grupla gerçekleştirilmiş. Katılımcılara Avrupa Merkez Bankası’nın halihazırda fiyat istikrarı olan amacına büyüme veya işsizlik gibi yeni bir amaç eklenmesi hakkındaki görüşleri sorulmuş. Hatta web sayfasında sorulara verilen detaylı cevaplar da yer alıyor. Bu anketin sonuçlarına göre, soru yöneltilen grubun yüzde 69’u Avrupa Merkez Bankası’nın amaçlarının artırılması gerektiğini düşünüyor (Grafik 3). 

Bu anketleri, merkez bankalarının amaçlarının genişletilmesine ilişkin tartışmalar konusunda sizlere bir fikir vermesi için bu yazıda sundum. Ancak her iki anket de oldukça az kişinin katılımıyla gerçekleşmiş. Bu nedenle sonuçları yorumlarken çok dikkatli olmak ve genelleme yapmamakta fayda var. 

Bütün bu tartışmaların bize anlattığı, Küresel Kriz’le birlikte ekonomide dengelerin değişimi, dünyada popülist politikalarda yaygınlık, merkez bankalarının birçok konuda ekonomik karar alıcıların verdiği görevleri yerine getirmesi, birçok ülkede toparlanmanın yavaş gerçekleşmesi ve enflasyon hedeflerinin tutturulamaması neticesinde yeni bir arayışın başladığı. Yeni ekonomik 

Grafik 3. AMB işsizlik veya ekonomik büyüme gibi ikinci bir hedef almalı mı? 

Kaynak: CFM (2020)

düzende de insan kaynakları anlamında oldukça yetkin ve dinamik olan merkez bankalarının aktif rol alarak ekonomide toparlanmaya yardımcı olmaları amaçlanıyor. Ancak şu an merkez bankalarının ekonomide toparlanma için çalışmalarına olanak verecek bir kanuni düzenleme yok. Bütün bu tartışmalar ise bir grup ekonomistin bu düzenlemenin yapılmasından yana olduğunu gösteriyor. 

İklim Değişikliği 

Pandemi süreci merkez bankalarının yeniden yapılanması tartışmalarını tetikleyen bir dönem oldu. Merkez bankaları, o ya da bu şekilde pandeminin yarattığı ekonomik kayıpların azaltılmasına yardımcı oldu. Yani aslında faiz ve açık piyasa işlemleriyle fiyat istikrarı hedefine ulaşmayı amaçlayan klasik merkez bankası tanımının dışına çıkılması artık çok da ender görünen bir olay değil. 

Şimdi ise iklim değişikliğiyle mücadele politikalarının merkez bankası tarafından desteklenmesi tartışmaları başlamış durumda. 

Halihazırda ne Fed’in ne de Japonya Merkez Bankası’nın kanunlarında yer alan amaçlar, iklim değişikliğiyle mücadele konusunda merkez bankasının çalışmasına olanak sağlıyor. İngiltere Merkez Bankası’nın kanununda ise fiyat istikrarı ve finansal istikrar amaçları sağlandıktan sonra Kraliçe’nin ekonomik politikalarına destek olmak gibi bir madde var. Benzer şekilde AMB’nin kanunda da temel amaç fiyat istikrarı olsa da bu amaca zarar vermeyecek şekilde Avrupa Birliği’nin diğer politikalarının desteklenebileceği maddesi yer alıyor. İklim değişikliği de Avrupa Birliği’nin politikaları arasında yer alıyor. 

Ocak ayında Avrupa Merkez Bankası Başkanı Lagarde, konuşmasında AMB’nın iklim değişikliğiyle mücadele politikalarına destek olacağını ifade etmiş, ancak AMB’nin iklim politikasından sorumlu olmadığını da belirtmiş. Bu durum, halihazırda devam eden “AMB politikaları gözden geçirme programı” neticesinde iklim değişikliği AMB amaçlarına eklenecek mi tartışmalarına yol açtı (Buiter, 2021). 

Fed Başkanı Jay Powell ise iklim değişikliği konusunda yetkilerinin olmadığını belirterek bu konuya mesafeli olduğunu göstermiş. 

İklim değişikliğiyle mücadele politikalarının merkez bankaları tarafından desteklenmesi geleneksel görüşe oldukça aykırı bir durum. Ek görevler merkez bankalarını temel amaçları olan fiyat istikrarından uzaklaştırabilir. Dahası bu görüşü destekleyenler, merkez bankasının yürüttüğü para politikasındansa karbon emisyonu vergilendirmesinin çok daha etkin bir politika olduğunu savunuyor. 

Gelenekselcilerin bu konudaki en büyük endişesi iklim değişikliğiyle mücadele gibi diğer amaçların merkez bankası bağımsızlığını tehlikeye atacak olması. Yukarıda da açıkladığım gibi merkez bankaları bağımsız olsalar da hesap verebilmeleri önemli. Hatta hesap verebilirlik bir nevi bağımsızlığın sigortası gibi. Hesap verebilirlik, gözlemlenebilen, mümkünse sayısallaştırılmış bir amaç çerçevesinde politikaların şeffaf bir biçimde oluşturulması ve politika araçlarının bu hedefler doğrultusunda kullanılmasıyla mümkün. Bir başka deyişle, performanslarının takip edilebilir olması hesap verebilirlik kriteri olarak öne çıkıyor. Ancak merkez bankasının amaçlarının artması, örneğin iklim değişikliğinin merkez bankası amaçlarına dahil edilmesi, bu ilişkiyi zorlaştıracak ve merkez bankasının performansı konusunda karar vermek mümkün olmayacak. Dahası merkez bankasının iklim değişikliğiyle mücadele konusunda çok etkin olamayacağı düşünüldüğünde, iklim değişikliği amaçları arasında olan bir merkez bankasının başarısız olması beklenen bir sonuç olacaktır (Eichengreen, 2021). 

AMB yönetim kurul üyelerinden Isabel Schnabel konuşmasında merkez bankalarının, bankacılık sektöründeki denetim ve gözetim rolü çerçevesinde, bankaları karbon yoğun endüstrilere karşı doğru değerlendirmeyi yapmaları için yönlendirmeleri gereğinden bahsetmiş2. Bu oldukça gündemde olan bir konuşma. Buradan çıkabılabilecek sonuç, merkez bankalarının iklim değişikliğiyle mücadele edebilmek için para politikasını değil, bankacılık piyasası denetim ve gözetim görevini kullanmalarının desteklenebileceği. 

Türkiye için de benzer sorun kapıda. İklim değişikliğiyle mücadele politikaları şu an Türkiye’de de gündemde. Stratejiler belirleniyor. Ancak bu konuyu henüz üstlenen bir kurum yok. Merkez Bankası da adaylar arasında. Ancak zaten enflasyon probleminin giderek arttığı bir ortamda Merkez Bankası’na ek bir görev daha vermek durumu çıkmaza sokabilir. Türkiye için de bankacılık denetim ve gözetiminden sorumlu olan BDDK bu süreçte aktif rol oynayabilir ve Merkez Bankası’nın sadece fiyat istikrarını sağlama amacına odaklanması sağlanabilir. 

Dahası, merkez bankalarının bir kere kendi görev kapsamları dışındaki konularda çalışması durumunda isteklerin önünün arkasının kesilmeyeceği ve bunun da merkez bankasını amaçlarından uzaklaştırabileceği de bir başka argüman. Bu durumdan çıkış için tek yol, merkez bankalarının amaçlarının dışına çıkmaması ve herhangi bir konuya girmeden önce kanunen amaçlarının o yönde değiştirilmiş olmasının ön koşul olması gibi görünüyor. 

Referanslar 

Ambrocio, G., Ferrero, A., Jokivuolle, E., Ristolainen, K. (2021). What academics think of central banks’ current inflation targets and other objectives. Voxeu köşe yazısı, 6 Mart. 

Buiter, W. (2020). When Central Banks Go Green, Project Syndicate köşe yazısı, 2 Ocak.

CFM (2020). “Should the ECB reformulate its inflation objective?”, Centre for Macroeconomics, 2 Kasım. 

Dincer, N., Eichengreen, B., & Geraats, P. (2019). Transparency of monetary policy in the postcrisis world. The Oxford Handbook of the Economics of Central Banking, 287-336. 

Eichengreen, B. (2021). New-Model Central Banks, Project Syndicate köşe yazısı, 9 Şubat. 

Son Notlar 

1. Merkez bankası kanunda olmasa bile bazı merkez bankalarının web sayfalarında uygulama amacı olarak yer alıyor. 
2. Schnabel’e göre düşük karbon ve yüksek karbon salınımına karşı finansman koşullarının farklılaştırılması gerekiyor. Fosil yakıt temelli firmaların riski daha yüksek olduğundan bankalar bu risk değerlendirmesini yapmalı ve neticesinde kredi koşullarını farklılaştırmalı. 

 

 

Sayı: İktisat ve Toplum Dergisi 127
Sayfa Aralığı: 4-11