Türkiye’de 1980 Sonrasında İktisadi Politika ve Kurumların Evrimi – Şevket Pamuk (İTD 100)


1980 yılının Türkiye ekonomisi için bir dönüm noktası oluşturduğu, 1980 yılından itibaren Türkiye’de iktisadi politikaların ve iktisadi kurumlarının hızla değiştiği yaygın olarak kabul görüyor. Bu kısa yazıda 1980 sonrasında, bir başka deyişle neoliberal politikalar ve küreselleşme çağında, Türkiye’de iktisadi politika ve kurumların evrimi üzerine bir yorum sunmaya çalışacağım. Ancak daha önce, 1980 yılındaki dönüm noktasına nasıl gelindiğini hatırlamakta yarar var.

Türkiye’de 1980 yılında başlayan iktisadi politika ve kurumlardaki değişikliklerin arkasındaki en önemli neden, dünya ekonomisinin işleyişiyle ilgili değişikliklerdi. 1970’li yıllar dünya ekonomisi için bir hayli zorlu geçmişti. Vietnam Savaşı’nın yarattığı sorunlarla Bretton Woods’un altın ve dolar merkezli sabit kur düzeni dağılmış, petrol fiyatlarının artışı sonrasında oluşan enflasyon ve durgunluğa karşı ise Keynesçi politikalar yeterli yanıt oluşturamamıştı. Önce İngiltere’de Thatcher, daha sonra da ABD’de Reagan yönetimleri bu bunalımdan çıkış için hem ülke içi hem de uluslararası iktisat politikalarında Keynesçi müdahale yöntemlerinin terk edilmesini ve piyasa mekanizmalarına daha fazla ağırlık veren politikaların kullanılmasını savunmaya başladılar. Böylece gelişmiş ülkelerde hem makroekonomik politikalarda devlet müdahaleciliği, hem de tekil piyasalardaki devlet denetimi azaltılmaya başlandı.

Neoliberal iktisat politikalarının uluslararası alandaki yansımaları, ticaret üzerindeki engellerin hafifletilmesi ve daha da önemlisi, uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki denetimlerin azaltılması yönünde oldu. Oysa İkinci Dünya Savaşı sonrasında Bretton Woods düzeni oluşturulurken, dünya ekonomisine istikrar kazandırmak için uluslararası sermaye hareketlerine çeşitli sınırlamalar getirilmesine karar verilmişti. Böylece, 1971 yılında dolar merkezli sabit kur rejiminin terk edilmesinden sonra, İkinci Dünya Savaşından sonraki onyıllarda iktisat politikalarında ülkelerin kendi siyasal tercihlerine daha fazla özgürlük tanıyan Bretton Woods düzeninin bir diğer temel taşından da vazgeçilmiş oluyordu.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında, gelişen ülkelerde Keynesçi politikaların paralelinde ithal ikamesi yoluyla sanayileşme stratejisi benimsenmişti. Ancak, gelişmiş ülkelerde ve dünya ekonomisinde piyasa yanlısı politikalar ağırlık kazanmaya başlayınca, gelişen ülkelerdeki politikaların da değişmesi gündeme geldi. Gelişen ekonomilerde ithal ikameci politikaların terk edilmesi ve daha sonra Washington Mutabakatı olarak anılacak piyasa yanlısı politikaların benimsenmesi sürecinde IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kurumlar önemli roller üstlendiler. Bu kurumlar gelişen ülkelere, ithal ikamesinin korumacılığını ve devlet müdahaleciliğini terk ederek piyasa mekanizmasını benimsemelerini ve ekonomilerini dışa açmalarını önermeye başladılar. Gelişen ülkeler bu konuda isteksiz davransalar bile, dış desteğe özellikle ihtiyaç duydukları kriz dönemlerinde IMF’nin piyasa yanlısı politikalar yönündeki baskılarına direnmeleri giderek zorlaşıyordu.

İlerleyen yıllarda Bretton Woods düzeninin sabit kur rejimi, yerini dalgalı kur rejimine terk ederken, hacimleri giderek artan uluslararası sermaye hareketleri dünya ekonomisi için bir istikrarsızlık kaynağı olmaya başladı. İşlerin iyi gittiği durumlarda, artan sermaye hareketleri ve sermaye girişleri büyümeye katkı yaparken, özellikle kısa vadeli sermaye hareketlerinde ortaya çıkan dalgalanmalar hem ulusal ekonomiler hem de dünya ekonomisi için önemli bir istikrarsızlık kaynağı oldu.

1970’li yıllardan itibaren biçimlenmeye başlayan yeni dünya iktisadi düzeninin önemli bir diğer özelliği de sermaye ile emek arasında, önceki Bretton Woods döneminde oluşan dengeleri sermaye lehine değiştirmesidir. Hem gelişmiş hem de gelişen ülkelerde uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki denetim kaldırılırken, emeğin uluslararası hareketliliği üzerindeki engeller yerlerinde kaldılar. Ayrıca, bir yandan ülkelerin içlerindeki yasal değişiklikler, öte yandan da teknolojik gelişmeler ve bunlara ek olarak serbest ticaret anlaşmaları pek çok ülkede emeğin örgütlenmesini ve pazarlık gücünü zayıflattı. Sermaye ile emek arasında oluşan yeni dengeler iktisadi büyümenin ve artan gelirlerin paylaşımını da etkiledi. Pek çok gelişmiş ve gelişen ülkede gelir dağılımı emek gelirleri aleyhine ve sermaye lehine değişmeye, eşitsizlikler artmaya başladı.

Türkiye’de yeni iktisat politikalarına geçiş, derin bir siyasi ve iktisadi bunalım ortamında gerçekleşti. Süleyman Demirel başbakanlığındaki azınlık hükümeti, IMF’nin de desteğiyle, 24 Ocak 1980 tarihinde kapsamlı ve beklenmedik boyutlarda radikal bir istikrar ve liberalleşme programını açıklayarak yürürlüğe koydu. Daha önce, Demirel hükümetleri sırasında Devlet Planlama Teşkilatı müsteşarlığı yapmış olan Turgut Özal, başbakanlık müsteşarı sıfatıyla yeni programın uygulanmasından sorumlu olacaktı. Demirel hükümeti yeni programın yürütülebilmesi için gerekli olan siyasal desteğe sahip değildi ancak, aynı yılın Eylül ayındaki darbeden sonra kurulan askeri yönetim de bu programı benimsedi ve Özal’ı ekonomiden sorumlu başbakan yardımcısı olarak atayarak programın arkasında durduğunu gösterdi.

24 Ocak kararlarının temel amaçları kısa vadede ödemeler dengesini iyileştirerek ve enflasyonu düşürerek istikrar sağlamak, uzun vadede ise piyasaya daha fazla ağırlık veren ve dışa açık, ihracata yönelen bir ekonomi yaratmaktı. 1930’lardan bu yana izlenen müdahaleci ve içe dönük ithal ikamesi yoluyla sanayileşme modelinin yerine, piyasa süreçlerine daha fazla ağırlık veren ve dışa açık bir ekonomi hedefleniyordu. İlerleyen yıllarda uluslararası ticarette serbestleşme yönünde adımlar atılırken uluslararası sermaye hareketleri önündeki engeller de azaltıldı.

Türkiye 1980 yılından bu yana neoliberal ve küreselleşme yanlısı politikalarla iki çevrim (cycle) yaşadı. Her iki çevrimden önce siyasetteki sorunlarla ilişkili olarak gelişen makroekonomik dengesizlikler derin bir iktisadi bunalıma yol açmış ve bunalım ancak IMF’nin yardımıyla aşılabilecek boyutlara ulaşmıştı. Birinci çevrim 1980 yılındaki programla başladı, askerî rejim ve Özal önderliğinde ANAP iktidarından sonra 1990’lı yıllarda koalisyon hükümetleriyle devam etti. İkinci çevrim ise 2001 yılında Bülent Ecevit’in başbakanlığı döneminde, yine IMF desteğiyle ve Kemal Derviş tarafından hazırlanan program ile başladı. Daha sonra AKP hükümetleri döneminde günümüze kadar devam etti.

2001 programı 1980’den sonra IMF desteğiyle ve Washington Mutabakatı çerçevesinde hazırlanan diğer programlardan farklı unsurlar içeriyordu. Makro dengeleri kurarak piyasaları fiyat mekanizmasının işleyişine bırakmak yerine, piyasaların kendi başlarına olumsuz sonuçlar yaratabileceklerini ve bir ölçüde denetlenmesi gerektiğini kabul ediyordu. Piyasa ile devlet arasındaki iş bölümü, hiç olmazsa kuramsal olarak yeniden belirleniyordu. Bu nedenle programın bir dizi yapısal reformla ve yeni yasalarla desteklenmesi gerekti. Tekil piyasaların işleyişinin düzenlenmesi ve denetlenmesi, yeni oluşturulan ve siyasilerden özerk olması düşünülen kurumlara devrediliyordu. Ancak, bu kurumların siyasi otoriteden ne ölçüde bağımsız davranabileceklerini yasal mevzuattan çok, uygulama belirleyecekti. Yasa değişikliklerinin bir bölümü de hükümetlerin kısa vadeli amaçlarla kamu kesimini, özellikle de kamu bankalarını kullanmalarını ve Merkez Bankasının Hazineye kredi açmasını engellemeyi ya da sınırlamayı, daha genel olarak da Merkez Bankasının özerkliğini artırmayı hedefliyordu.

İktisadi politikalar ve kurumların evrimi açısından, bu iki çevrimin ortak özellikleri var. Her iki çevrim de iki aşamadan oluşuyordu. Çevrimin ilk aşamasında IMF’den sağlanan kredilerle makroekonomik dengeler yeniden kurulurken, piyasa ve küreselleşme yanlısı yeni politikalar benimsendi ve yeni kurumlar oluşturuldu. Bir süre yeni politikalar ve kurumlarla yol alındı. Daha önce yaşanan iktisadi bunalımdan sonra ekonominin hızlı toparlanabilmesinin de yardımıyla, bu ilk aşamada Türkiye’nin uzun vadeli büyüme hızlarının üzerinde büyüme hızları sağlandı (Bkz. Tablo 1). Ekonomide temel dengelerin yeniden kurulmasıyla birlikte IMF kredileri geri ödenirken, Türkiye’nin IMF programını izleme zorunluluğu ortadan kalktı.

Ancak, çevrimler bu ilk aşama ile sona ermiş olmadı. Çevrimlerin ikinci aşamasında ülke içi siyasetin dinamikleri ağır basmaya başladı. Hükümetler çevrimin ilk aşamasında IMF desteğiyle veya baskısıyla başlatılan politikaları değiştirmeye ve yine IMF desteğiyle oluşturulan iktisadi kurumları devre dışı bırakmaya başladılar. Bu yön değişikliğinin nedeni IMF politikalarını uygulamaya hükümetlerin gücünün yetmemesi değildi. Ekonomide artık bunalım koşullarının ortadan kalkmış olması sayesinde, IMF politikalarına karşı oluşan tepkinin de etkisiyle ve ülke içi siyasetin zaman içinde ortaya çıkardığı daha farklı tablo içinde, iktidarlar daha farklı politikalar izlemeyi tercih ediyorlardı. Böylece, IMF ile birlikte oluşturulan programın kimi unsurları ile yola devam edilirken, kimi unsurlardan da vazgeçildi. Zaman içinde ortaya IMF desteği ve baskısıyla oluşturulan politika ve kurumlardan daha farklı bir sonuç çıktı. Ancak, çevrimin ikinci aşamasında, esas olarak iç siyasetten kaynaklanan nedenlerle yapılan iktisadi politika ve kurum değişiklikleri büyüme hızını artırmadı. İç siyasetteki dalgalanmaların ve makroekonomik dengelerin bozulmasının da etkisiyle, büyüme hızı düştü ve işsizlik oranı yükseldi (Bkz. Tablo 1).

IMF ile birlikte başlatılan politika ve kurumların hangileri çevrimin ikinci aşamasında sürdürüldü, hangileri değişti? IMF programına kıyasla zaman içinde oluşan politika ve kurum farklılıkların bir mantığı var mıydı? Bu konuyu daha fazla incelemek gerekiyor ama 1980 sonrasında yaşanan iki çevrimde bu konuda ortak özellikler görmek mümkün.

En önemli olarak, 1980 ve 2001 yıllarında IMF desteğiyle oluşturulan programlardaki Türkiye ekonomisinin dünya ekonomisiyle ilişkilerini düzenleyen kurallar ve kurumlar zaman içinde korundu ve değişmeden sürdürüldü. Ayrıca, 1980 yılında benimsenen politika ve kurumlara ek olarak 1989 yılında ANAP hükümeti döneminde uluslararası sermaye hareketleri önündeki kısmi engeller de kaldırıldı, finansal küreselleşme sürecinde önemli bir adım daha atılmış oldu. 1995 yılından itibaren de Gümrük Birliği Anlaşması ile Türkiye, dış ticaretinde uyguladığı gümrük vergilerini uzun vadeli olarak ve Avrupa Birliği ile uyumlu biçimde yeniden düzenlendi. Sonradan yapılan bu değişiklikler ekonominin dünya ekonomisine açılması yolunda atılan ek adımlar olarak görülmeli.

Buna karşılık, her iki çevrimin ikinci yarısında ekonominin iç işleyişiyle ilgili politikalarda ve kurumlarda zaman içinde önemli değişiklikler oldu, birinci aşamada IMF ile birlikte oluşturulan kuralların ve kurumların bir bölümü değiştirildi. Böylece zaman içinde, dış ve iç etkenlerin karşılıklı etkileşimi sonucunda, ortaya daha karmaşık bir tablo çıktı.

İlk çevrimin ikinci aşamasında, 1990’lardaki sık sık değişen koalisyonlar döneminde, kalıcı ve uzun süreli politika değişiklikleri gerçekleştirmek daha zordu. Bu nedenle 1980 programını değiştirmeye yönelen uygulamalar daha çok, bölüşüm alanında ortaya çıktı. Siyasal iktidarlar IMF programının ortaya çıkardığı gelir dağılımı tablosunu değiştirmek üzere, örneğin işçilere, tarımsal üreticilere destek sağlamak için, yeni politikalar izlediler, yeni kurumlar oluşturdular. İkinci çevrimin ikinci aşamasında, AKP iktidarının ikinci yarısında da bölüşümle ilgili yeni uygulamalara gidildi. Örneğin, nakit veya ayni ödeme öngören politikaların ve uygulamaların kapsamı AKP iktidarının ikinci yarısında hızla genişledi. Çevrimin ikinci aşamasında bölüşüm amaçlı politika ve kurumların kapsamlarının genişlemesini, siyasal iktidarların IMF ağırlıklı programın bölüşüm alanındaki sonuçlarını değiştirmek ve IMF ağırlıklı programın siyasi bedelini ödemekten kaçınmak istemeleri olarak yorumlayabiliriz.

İkinci çevrimin ikinci aşamasında 2001 programı üzerinde daha köklü değişiklikler de yapıldı. AKP iktidarı ekonomi üzerindeki denetimini artırmak amacıyla, ekonominin işleyişinde söz sahibi olan özerk üst kurulları adım adım devre dışı bıraktı. Bu süreç içinde Merkez Bankasının özerkliği de terk edildi. Yine, AKP iktidarının ilerleyen yıllarında partiye yakın yeni zenginler yaratmak ve bu kesimi güçlendirmek, en önde gelen hedeflerden biri olarak kabul edildi. Bu amaçla yeni politikalar ve kurumlar oluşturuldu, devletin kaynakları çok daha yaygın olarak kullanılmaya başlandı. 2001 programının bir parçası olarak çıkarılan İhale Yasası’ndaki değişiklikler bu konudaki yeni uygulamaların en çarpıcı örneğini oluşturur. Ayrıca, son dönemde ekonomi ile doğrudan ilgili olan veya olmayan pek çok alandaki uygulamalar artık, hukukun üstünlüğü ilkesinden çok uzaklaşıldığına işaret ediyor. Bu durum da, bugün, 2001 programının öngördüğünden çok daha farklı bir yerde olduğumuzu gösteriyor.

Yine de 2001 yılında başlayan çevrimin ikinci aşamasında, AKP iktidarı, IMF destekli programın tümünü değiştirmedi. Daha önce değindiğim gibi, Türkiye ekonomisinin dünya ekonomisiyle ilişkilerini düzenleyen kural ve kurumlarda değişiklik yapılmadı. Ayrıca ekonominin iç işleyişiyle ilgili pek çok konuda da 2001 programının kimi unsurları, AKP’nin kendi yaklaşımı ve hedefleriyle uyumlu olduğu için korundu. Özelleştirmelerin sürdürülmesi bu konuda sadece bir örnek. AKP iktidarının ilerleyen yıllarında, başka alanlarda da 1980’de başlatılan ve 2001’de yenilenen neoliberal uygulamalar sürdürüldü.

Bugün ekonominin iç işleyişiyle ilgili tabloda 1980 ve 2001 programlarının uzantısı ya da sonucu olarak kabul edilemeyecek pek çok unsur var. Son kırk yılda dış ve iç etkenlerin etkileşimi sonucunda ortaya çıkan iktisadi politika ve kurumlar açısından belki de en çarpıcı sonuç, devletin ekonomi içindeki yeri ile ilgilidir. 1980 yılında uygulanmaya başlanan neoliberal politikaların çıkış noktasında devletin ekonomi içindeki yerini küçültmek, devlet müdahaleciliğini azaltmak vardı. Aradan geçen kırk yılda devlet işletmelerinin büyük bir bölümü özelleştirilmiş olsa da, piyasa süreçleri pek çok alanda yaygınlaşmış olsa da, devletin ekonomi içindeki rolünün azalmadığı, tam tersine arttığı görülüyor. Bu sonucu sadece dış kaynaklı neoliberal ekonomi politikalarına bağlamak yanıltıcı ve eksik olur.

Bugün Türkiye’de iktisadi politikalar ve kurumlar 1980 öncesi döneme kıyasla çok önemli farklılıklar gösteriyor. Ancak, bugünkü karmaşık tablo sadece 1980 yılında başlatılan ve 2001 yılında yenilenen neoliberal gündem sayesinde oluşmadı. Hiç şüphesiz, bugünkü yapıları ve ortaya çıkan karmaşık tabloyu daha fazla incelemek gerekir. Yine de bugünkü tablonun sadece neoliberal politikalar sonucunda değil, dışarıdan desteklenen neoliberal politikalar ile ülke içi yapılar ve siyasetin zaman içinde karşılıklı etkileşimi sonucunda ortaya çıktığını söylemek daha sağlıklı olacaktır.

Şevket Pamuk (1950) İktisat tarihçisi ve Orhan Pamuk'un büyük kardeşidir. İstanbul'da doğdu. Robert Kolej'i ve Yale Üniversitesi'ni bitirdi. İktisat dalındaki doktorasını Berkeley Üniversitesi'nden aldı. Türkiye'de ve yurtdışında pek çok üniversitede öğretim üyeliği yaptı. Osmanlı-Türkiye iktisat tarihi üzerine çeşitli dillerde pek çok makalesi ve kitabı vardır. Osmanlı ekonomisi üzerine yazdığı ilk kitap olan Osmanlı Ekonomisinde Bağımlılık ve Büyüme, 1820-1913 (1984) İngiltere'de de yayımlandı. Daha sonra tamamladığı Osmanlı İmparatorluğu'nda Paranın Tarihi (1999) başlıklı kitabı Türkiye'de, ABD'de ve İngiltere'de ödüller kazandı. Bu kitap Arapçaya da çevrilerek Lübnan'da yayımlandı (2004). Prof. Dr. Süleyman Özmucur ile birlikte hazırladıkları "Osmanlı İmparatorluğu'nda Ücretler, 1489-1914" başlıklı çalışma ABD İktisat Tarihçileri Derneği’nin 2002 yılı En İyi Makale Ödülü'nü kazandı. Bu çalışmalarda Pamuk Osmanlı ekonomisinin kurumlarını ve uzun dönemli eğilimlerini karşılaştırmalı olarak inceledi. Pamuk’un 2014 yılında Türkçe olarak yayınlanan son kitabı ise Sanayi Devriminden bu yana Türkiye’de iktisadi gelişmenin 200 yıllık serüveni üzerine odaklanıyor. Pamuk 1999 yılından bu yana Dünya İktisat Tarihi Derneği’nin Yönetim Kurulu üyesidir. 2003-05 döneminde Avrupa İktisat Tarihçileri Derneği'nin başkanlığına, 2012-14 dönemi için de Asya İktisat Tarihçileri Derneği başkanlığına seçildi. 2008-13 arasında Londra Ekonomi Okulu and Political Science'da öğretim üyeliği yaptı ve aynı kurumda ilk başkanı olarak Çağdaş Türkiye Çalışmaları Kürsüsünü yönetti. Pamuk Bilim Akademisi kurucu üyesi[1], Türkiye ve Academia Europea (Avrupa Bilimler Akademisi) üyesidir. Avrupa iktisat tarihçileri tarafından yayımlanan European Review of Economic History dergisinin editorlüğünü yapmaktadır. Şevket Pamuk 1994 yılından bu yana Boğaziçi Üniversitesi Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi Enstitüsü öğretim üyesidir.

Bir cevap yazın