İktisat Politikasını Uygulayan Kurumların Durumu: Türkiye Özelinde Bir Değerlendirme – Mahfi Eğilmez (İTD 110)


Türkiye’de İktisat Politikasını Uygulayan Kurumlar ve Siyasetle İlişkileri

İktisat politikası; bir ekonominin büyüme, istikrar, adil gelir dağılımı gibi hedefler doğrultusunda optimal düzeye erişmesi için merkezi devlet organları tarafından yönetilmesi olarak tanımlanıyor. Biraz daha farklı bir tanım vermek de mümkün; bir ekonominin mevcut dengelerini korumak ya da daha iyileriyle değiştirmek için devletçe uygulanan iktisadi önlemler bütününe iktisat politikası diyoruz.

İktisat politikası temel olarak iki alt politikadan oluşur: Maliye politikası ve para politikası. Son yıllarda bunlara makro ihtiyati önlemler gibi bazı yeni dallar eklenmiş olsa da işin özü bu iki alt politikaya dayanıyor.

İktisat politikası uygulamasında bütün devlet kurumları belirli oranda görev alsa da uygulamayı yönlendiren iki kurum öne çıkar: Hazine ve Maliye Bakanlığı ve Merkez Bankası. Hazine ve Maliye Bakanlığı maliye politikasının oluşturulması ve uygulanmasından, Merkez Bankası da para politikasının oluşturulması ve uygulanmasından birinci derecede sorumlu olan kurumlar.

Maliye politikasında siyasetçinin rolü oldukça fazladır. Vergi koymak, vergi oranlarını belirlemek, vergilerde değişiklik yapmak, kamu harcamalarını şekillendirmek, borçlanmayla ilgili limitler belirlemek gibi maliye politikasını ilgilendiren birçok konu siyasal karara bağlıdır. Çalışmaları, hazırlıkları Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın teknik kadrolarının yapmış olması işin sadece ilk aşamasıdır. Son aşamada kararı verecek olanlar siyasetçilerdir. Burada amaçlar siyasetçi tarafından ortaya konulur ve sonrasında Hazine ve Maliye Bakanlığı eldeki araçlarla bu amaca ulaşmaya çalışır.

Para politikasında siyasetçinin rolü, yasa hükümleri gereği sadece enflasyon hedefini Merkez Bankası’yla birlikte belirlemekle sınırlıdır. Buradaki belirleme para politikasının amacının belirlenmesidir. Bundan sonrası Merkez Bankası’na bırakılır. Bir başka ifadeyle Merkez Bankası, bu enflasyon hedefini (amaç) esas alan bir araçlar seti düzenler ve para politikasını bu araçlar eşliğinde, belirlenen hedefe ulaşmak için uygulamaya başlar.

İktisat politikasını hazırlamakla görevli bu iki kurumun yanı sıra bir de adlarına düzenleyici ve denetleyici kurumlar denilen birimler vardır. Bunlar: Sermeye Piyasası Kurulu (SPK), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK), Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF), Enerji Politikaları Düzenleme Kurulu (EPDK), Rekabet Kurumu, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu (TAPDK) ve Kamu İhale Kurumu’dur. Bu kurumlar, ilgili alanlara ilişkin düzenlemeleri hazırlarlar, yasa olarak çıkarılması gerekenleri siyasetçilere sunarlar, geri kalanları kendileri çıkarırlar. Burada siyasetçinin rolü yasaları çıkarmak ve çerçeveyi belirlemektir. Uygulamanın bu bağımsız kurumlara bırakılması gerekir.

Merkez Bankası, dünya uygulaması çerçevesinde para politikası araçlarını belirlenen enflasyon hedefine ulaşmak için hiçbir siyasal baskı altında kalmadan tamamen kendi yaklaşımlarına göre kullanmalıdır (araç bağımsızlığı). Örneğin enflasyonu hedefe yaklaştırabilmek için eğer faiz artırmanın gerekli olduğunu düşünüyorsa bunu siyasetçiden izin almadan yapabilmelidir. Siyasetçi de hedefi ortaklaşa belirledikten sonra o hedefe varmak için hangi aracı nasıl ve ne yönde kullanacağı konusunda Merkez Bankası’na hiçbir telkinde, hatta imada bulunmamalıdır. Aksi taktirde ayrı bir Merkez Bankası kurmanın hiçbir anlamı kalmaz.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da siyasal etkilerin dışında ekonomik yaklaşımlar çerçevesinde hareket etmesi gereken kurumlardır. Siyasetin, yasal çerçeveyi çizdikten sonra, bu kurumlara karışmaması gerekir. Çünkü bu kurumların kurulmasının nedeni zaten bu kararların salt ekonomik karar olarak alınıp uygulanması ve siyasetin dışında tutulmasıdır. Örneğin EPDK, elektrik bedellerini belirlerken siyasetçinin bu belirlemede rol almaması gerekir. Ya da BDDK, bankaları denetlerken siyasetçinin bu denetime hiçbir şekilde karışmaması gerekir.

Bu sayılanlar arasında Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın yürüteceği maliye politikası siyasal etkiye en açık olanıdır. Bu da kaçınılmaz bir durumdur. Çünkü her yıl maliye politikasının önemli bir düzenlemesi olan bütçe yasası siyasetçi tarafından şekillendirilir. Bununla birlikte bazı ülkelerde siyasetçinin bu alana da dilediği gibi karışmasını önlemek için bazı sınırlamalar getirilmiştir. Mesela mali kural uygulaması bunlardan birisidir. Mali kural, bütçe açığına kısıtlama koymak veya borçlanmaya tavan koymak gibi yöntemlerle uygulanabilir. Bu durumda siyasetçinin maliye politikasına karışımı belirli ölçüler içinde sınırlandırılmış olur.

Türkiye Uygulamasındaki Aksaklıklar

Türkiye uygulaması yukarıda saydığımız ilkelerden oldukça uzak bulunmaktadır.

Türkiye’de maliye politikası uygulamasında bir mali kural yoktur. Bu konuda çalışmalar yapılmış fakat yaşama geçirilememiştir. Buna karşılık 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5’inci maddesinde şöyle bir hüküm yer alıyor: “Malî yıl içinde 1 inci Maddede belirtilen ilkeler ve malî sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir.” Bu maddeye göre Hazine, her yıl bütçe kanununda yer alan başlangıç ödenekleri toplamı ile yine bütçe kanununda tahmin edilen gelirler arasındaki fark kadar net borç kullanımı yapabilir. Aynı kanunun tanımlar başlıklı üçüncü maddesinde net borç kullanımı şöyle tanımlanıyor: “Net borç kullanımı: Yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalardan yıl içinde vadesi gelen anapara ödemelerinin düşülmesi ile elde edilen tutarı ifade eder.” Bu düzenlemeleri birer denkleme dönüştürmeye çalışalım:

Borçlanma Limiti = Cari yıl bütçe kanunundaki başlangıç ödenekleri – Cari yıl bütçe kanununda tahmin edilen gelirler

Net Borç Kullanımı = Cari yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalar – Cari yıl içinde vadesi gelen borç anapara ödemeleri

Bu yasa hükmüne göre Hazine’nin net borçlanmasının bu limitler içinde yapılması gerekmektedir. Buna karşılık geçtiğimiz iki yılda bu kurala uyulmamış, yasa çıkarılarak bu yasadaki kurallar aşılmıştır. Bu durumda bu kuralı bir mali kural olarak kabul etmeye imkân bulunmamaktadır. Özetle Türkiye’de maliye politikasının mali kurala tabi olmaksızın siyasetin tercih ve talimatlarına göre şekillendiğini söylemek mümkündür.

Merkez Bankası yasasında banka için konulmuş tek amaç fiyat istikrarını sağlamaktır. Merkez Bankası, bu amaca ulaşmak için enflasyon hedeflemesi uygulaması yürütmektedir. Bu uygulamada amaç; yılsonu enflasyonu için hükümetle ortak bir hedef konulması ve bu hedefe uygun para politikası araçlarının kullanımının Merkez Bankası’na bırakılmasıdır. Bu uygulamada Merkez Bankası’nın amaç bağımsızlığı söz konusu değildir. Eğer amaç bağımsızlığı söz konusu olsaydı Merkez Bankası enflasyonu değil mesela işsizliği ya da büyümeyi amaç olarak seçebilirdi. Oysa burada amaç hükümetle ortaklaşa tespit edilen yılsonu enflasyon hedefine ulaşmaktır. Bu belirlenen hedefe ulaşmak için Merkez Bankası’nın elindeki para politikası araçlarını serbestçe kullanabilmesi gerekiyor. Bu araçlar Merkez Bankası’nın bankaları fonlamakta uyguladığı faiz oranları, zorunlu karşılıklar ve açık piyasa işlemleridir. Mesela enflasyon yüzde 10 ise ve yılsonu hedefi olarak yüzde 5 belirlenmişse bu durumda Merkez Bankası’nın bu üç aracı tek tek ya da birlikte ayarlayarak enflasyonu yüzde 10’dan 5’e indirmeye çalışması gerekir. Sistemin özü bunu gerektiriyor. Ne var ki Türkiye uygulamasında Merkez Bankası’nın özellikle faiz politikasını burada açıkladığımız şekilde serbestçe kullanamadığı, faizle ilgili kararlarını siyasal baskı altında aldığı bilinen bir gerçektir. Merkez Bankası genel olarak faizleri indirirken bir sorunla karşılaşmasa da faizi artırması gerektiğinde ciddi bir siyasal baskıyla karşılaşmaktadır. Bu da Merkez Bankası’nın para politikası araçlarını kullanırken de bağımsız olmadığını ortaya koymaktadır.

Benzer müdahaleler düzenleyici, denetleyici konumdaki kurumlar için de aynen geçerli durumdadır. Bu nedenle de bu kurumların bağımsız yapısı kuşku yaratmaktadır.

Sonuç

İktisat politikasının iki temel politikası olan maliye politikası ile para politikasının aynı amaca yönelmesi uygulanan politikanın başarılı olabilmesinin temel koşullarının başında yer alıyor. Bunun gerçekleşebilmesi için maliye politikasının para politikasıyla uyumlu olarak yürütülmesi gerekiyor. Eğer enflasyon hedeflemesi söz konusuysa o zaman bunu sağlamaya yönelen ve bağımsız araçlara sahip olması gereken para politikasına maliye politikasının da destek olması gerektiği kaçınılmaz bir gerçek. Oysa Türkiye’deki uygulamada çoğu kez bu iki alt politikanın birbiriyle çelişkili yönlerde gittiği görülüyor. Para politikası fiyat istikrarını sağlamak için sıkılaştırılırken, maliye politikası büyümeyi sağlamak için gevşek tutulabiliyor.

Bu çelişkileri çözebilmek ve sağlıklı bir iktisat politikası yürütebilmek için Merkez Bankası’nın araç bağımsızlığından ve düzenleyici denetleyici kurumların bağımsızlığından vazgeçmemek ve maliye politikasını da bir mali kurala bağlamak önem taşıyor.

Bütün bunlardan daha önemlisi de yazılan kurallara uymak konusunda ortaya çıkıyor.

İstanbul'da doğdu. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi'ni (iktisat ve maliye bölümü) bitirdi. Doktorasını Gazi Üniversitesi'nden 'Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Finansmanı' başlıklı tezi savunarak aldı. Maliye Müfettiş Muavini olarak başladığı kamu hizmetinde Maliye Müfettişi, Maliye Başmüfettişi, Gelirler Genel Müdür Yardımcısı (tedvir), Hazine Genel Sekreterliği Daire Başkanı, Genel Müdür Yardımcısı, Washington Büyükelçiliği Ekonomi ve Ticaret Müşaviri, Kamu Finansmanı Genel Müdürü, Hazine Müsteşar Yardımcısı, Washington Büyükelçiliği Ekonomi Ticaret Başmüşaviri olarak görev yaptı. 1997 yılının Temmuz ayında Hazine Müsteşarı olarak atandı, aynı yılın Aralık ayında bu görevden istifa ederek kamu görevinden ayrıldı. Hazine'de görev yaptığı dönemlerde Temsan (Türkiye Elektromekanik Sanayii A.Ş.), TEK (Türkiye Elektrik Kurumu) yönetim kurulu üyeliklerinde, YÖK (Yüksek Öğretim Kurumu) üyeliğinde, Dünya Bankası ve Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası guvernör vekilliği ve guvernörlüğünde bulundu. Kamu kesiminden ayrıldıktan sonra özel kesimde, çeşitli kuruluşlarda yönetim kurulu danışmanlığı, yönetim kurulu başkanlığı ve üyeliği yaptı. İstanbul Bilgi Üniversitesi'nde on yıl öğretim görevlisi olarak ders verdi. Yeni Yüzyıl ve Radikal Gazetelerinde, aylık CNBCe Business dergisinde köşe yazıları yazdı, CBNCe ve NTV televizyonlarında ekonomi danışmanı ve yorumcusu olarak çalıştı. Kadir Has Üniversitesi’nde öğretim görevlisi olarak ders veriyor. Hitit uygarlığının tanıtılmasına yaptığı katkılar nedeniyle Çorum ve Hattuşa (Boğazkale) belediyelerince fahri hemşehrilikle ödüllendirildi, Türk Eskiçağ Enstitüsü'ne muhabir üye olarak seçildi.

Bir cevap yazın